Тазгодишният доклад включва за първи път четири глави по държави
Днес Комисията публикува петия си годишен доклад относно върховенството на закона, в който систематично и обективно се разглеждат тенденциите в областта на върховенството на закона във всички държави членки на равна основа. В сравнение с първия доклад относно върховенството на закона, приет през 2020 г., държавите членки и ЕС като цяло са много по-добре подготвени да откриват, предотвратяват и преодоляват нововъзникващи предизвикателства. Това допринася за устойчивостта на нашите европейски демокрации и за взаимното доверие в ЕС, както и за доброто функциониране на единния пазар и е от полза за бизнес средата, която насърчава конкурентоспособността и устойчивия растеж.
От първото си публикуване през 2020 г. докладът се превърна в истински двигател на положителните реформи: две трети (68%) от препоръките, издадени през 2023 г., са изпълнени изцяло или частично. В някои държави членки обаче продължават да съществуват системни опасения и положението се е влошило още повече. Тези опасения са разгледани в препоръките от тазгодишния доклад. В настоящия доклад няма препоръки за държавите, обхванати от процеса на разширяване, тъй като препоръките за тези държави се отправят изключително в контекста на годишния пакет относно разширяването.
Тазгодишният доклад включва за първи път четири глави по държави относно развитието в Албания, Черна гора, Северна Македония и Сърбия. Включването на държавите, които са постигнали най-голям напредък в процеса на разширяване, в доклада относно върховенството на закона, ще подкрепи усилията им за реформи, ще помогне на властите да постигнат по-нататъшен напредък в процеса на присъединяване и да се подготвят за продължаването на работата в областта на върховенството на закона като бъдеща държава членка.
Според публикуваното днес специално проучване „Евробарометър“ над 70 % от гражданите на ЕС са съгласни, че ЕС играе важна роля за утвърждаването на върховенството на закона в тяхната страна. Близо 90 % от гражданите на ЕС смятат, че е важно всички държави — членки на ЕС, да зачитат основните ценности на ЕС — мнение, което е стабилно от 2019 г. насам. Освен това усещането за информираност относно основните ценности на ЕС в много държави се е подобрило значително: като цяло 51 % от гражданите на ЕС се чувстват добре информирани за основните ценности на ЕС и върховенството на закона в сравнение с 43 % през 2019 г.
Както всяка година, докладът за 2024 г. включва съобщение, в което се разглежда положението в ЕС като цяло, и 27 глави по държави, в които се разглеждат значимите развития във всяка държава членка. Докладът включва и оценка на изпълнението на миналогодишните препоръки, въз основа на които отново се предоставят конкретни препоръки, отправени към всички държави членки.
Докладът обхваща четири стълба: национални правосъдни системи, уредби за борба с корупцията, медийна свобода и плурализъм и други механизми за взаимозависимост и взаимоограничаване на институциите.
Основни констатации и препоръки
Реформи в областта на правосъдието
Реформите в областта на правосъдието продължиха да заемат челно място в политическия дневен ред през последната година, като много държави членки са предприели последващи действия във връзка с препоръките от 2023 г. и са провели реформите, договорени в контекста на Механизма за възстановяване и устойчивост. Няколко държави членки започнаха важни реформи за укрепване на независимостта на съдебната власт или постигнаха допълнителен напредък по тях. Те положиха законодателни усилия за укрепване на независимостта и ефективността на съдебните съвети, за подобряване на процедурите за назначаване на съдии, включително по отношение на техните върховни съдилища, или за укрепване на автономността на прокуратурите. Същевременно продължават да съществуват някои системни опасения по отношение на независимостта на съдебната власт и се наблюдават конкретни случаи на влошаване. Държавите членки въведоха и мерки за подобряване на ефикасността и качеството на правосъдието, както и за улесняване на достъпа до правосъдие. В няколко държави членки обаче възнаграждението на съдиите и прокурорите буди безпокойство и е довело до предизвикателства при набирането на квалифициран съдебен персонал.
Поради това в тазгодишния доклад на държавите членки се препоръчва да се справят с предизвикателства като необходимостта от гаранции в процедурите за назначаване на съдии както в съдилищата от по-ниска инстанция, така и във върховните съдилища, автономността на прокуратурата или необходимостта от осигуряване на подходящи ресурси за съдебната власт, включително по отношение на заплатите.
В държавите, обхванати от процеса на разширяване, бяха предприети важни реформи, включително на конституционно равнище, за укрепване на независимостта на съдебната власт и качеството на съдебните системи. Необходима е обаче допълнителна работа, особено в областите, свързани с функционирането на органите за самоуправление на съдебната власт и с назначенията на съдебни служители.
Уредба за борба с корупцията
Според резултатите от проведените през 2024 г. специално и експресно проучване „Евробарометър“ относно отношението на гражданите и предприятията към корупцията в ЕС корупцията продължава да буди сериозно безпокойство сред гражданите и предприятията в ЕС.
Резултатите от специалното проучване „Евробарометър“ показват, че европейците продължават да бъдат загрижени относно усилията на националните правителства за справяне с корупцията: 65 % от гражданите смятат, че случаите на корупция по високите етажи на властта не се преследват в достатъчна степен, а само 30 % са на мнение, че усилията на правителството за борба с корупцията са ефективни. По подобен начин 51 % от установените в ЕС дружества смятат, че лицата или предприятията, които участват в корупционни практики, биват заловени или за тях бива съобщено на органите. Около три четвърти от тези дружества смятат, че твърде тесните връзки между бизнеса и политиката водят до корупция (79 %) и че фаворизирането и корупцията подкопават конкуренцията между предприятията (74 %). В целия ЕС средно 68 % от гражданите и 64 % от установените в ЕС дружества са на мнение, че корупцията е широко разпространена в техните държави членки.
От миналата година насам държавите членки подобриха своята институционална среда, за да се борят по-добре с корупцията, включително като увеличиха ресурсите за капацитета на правоприлагащите служби, органите на прокуратурата и съдебната власт. Същевременно са необходими допълнителни действия за укрепване на превантивните уредби, като например тези, уреждащи лобирането и конфликтите на интереси и правилата за деклариране на имущественото състояние, както и за гарантиране на ефективното разследване и наказателно преследване на случаите на корупция. Това е отразено в тазгодишните препоръки.
В държавите, обхванати от процеса на разширяване, правните и институционалните уредби бяха укрепени, въпреки че разследването и наказателното преследване на случаи на корупция трябва да бъдат допълнително засилени.
Свобода и плурализъм на медиите
След последния доклад относно върховенството на закона няколко държави членки предприеха конкретни стъпки за подобряване на безопасността и работната среда на журналистите, включително в контекста на инициативи на Комисията, като например Европейския акт за свободата на медиите, който вече е в сила и ще се прилага изцяло от август 2025 г., директивата и препоръката за борба със стратегическите съдебни производства, насочени срещу участието на обществеността, и Препоръката относно безопасността на журналистите.
Освен това задачите и правомощията на няколко национални медийни регулатори бяха разширени и продължени, включително поради влизането в сила на Акта на ЕС за цифровите услуги, както и поради създаването на нови или разширяването на съществуващи онлайн регистри на собствеността.
В няколко държави членки обаче продължават да съществуват опасения по отношение на независимото управление или финансовата стабилност на обществените медийни оператори, прозрачността на собствеността върху медиите, правото на достъп до публични документи и прозрачното и справедливо разпределение на държавната реклама. Комисията отново издаде няколко препоръки във всички тези области, включително безопасността на журналистите.
В държавите, обхванати от процеса на разширяване, съществуват предизвикателства, по-специално по отношение на прозрачността на собствеността върху медиите, независимостта на регулаторните органи или на обществените медии и безопасността на журналистите, въпреки че в някои от тях бяха проведени реформи за справяне с някои от тези проблеми.
Взаимозависимост и взаимоограничаване на институциите
Държавите членки продължиха да подобряват качеството на своите законодателни процеси и да включват заинтересованите страни в тези процеси — тенденция, отбелязана и в предишните доклади относно върховенството на закона. Някои държави членки укрепиха статута и ресурсите на националните институции по правата на човека, омбудсманите и други независими органи. В няколко държави членки продължиха и инициативите за укрепване на уредбата за гражданското общество и на финансирането му.
В няколко държави членки обаче продължават да съществуват предизвикателства, като например прекомерното използване на ускорени процедури или цялостното качество на законотворчеството, както и във връзка с консултациите със заинтересованите страни. Гражданското общество и защитниците на правата на човека все по-често се сблъскват с предизвикателства, правни ограничения и нападения, включително системни ограничения на дейността им в някои държави членки. Това е тревожна тенденция, отбелязана още в предишния доклад.
За да се справи с установените проблеми, Комисията издаде препоръки, свързани с функционирането на законодателния процес, със създаването и функционирането на независими органи и с благоприятната среда за гражданското общество.
В държавите, обхванати от процеса на разширяване, продължават да съществуват предизвикателства по отношение на систематичните последващи действия във връзка с препоръките на институциите на омбудсмана и други независими органи. Наблюдават се и предизвикателства по отношение на качеството на законотворчеството и консултациите със заинтересованите страни.
Следващи стъпки
Понастоящем Комисията приканва Европейския парламент и Съвета да продължат общите и специфичните за всяка държава дебати въз основа на този доклад, като използват препоръките, за да разгледат допълнително по какъв начин може да бъде постигнат конкретен напредък. Освен това Комисията призовава националните парламенти, гражданското общество и други ключови заинтересовани страни и участници да продължат националния диалог относно върховенството на закона, също така и на европейско равнище, с по-голяма ангажираност на гражданите. На последно място, Комисията приканва държавите членки да предприемат ефективни действия по отношение на възможностите и предизвикателствата, посочени в доклада, и е готова да ги подпомогне в усилията им да продължат изпълнението на препоръките.
Както обяви председателят Фон дер Лайен в политическите насоки за периода 2024—2029 г., Комисията ще продължи да подобрява мониторинга и докладването и да укрепва принципите на взаимозависимост и взаимоограничаване, по-специално чрез проследяване на изпълнението на препоръките. За да се гарантира, че в доклада са разгледани всички въпроси в цяла Европа, към него ще бъде добавено измерение, свързано с единния пазар. По този начин ще бъдат разгледани въпросите, свързани с върховенството на закона, засягащи дружествата, особено малките и средните предприятия (МСП), които извършват трансгранична дейност.
Що се отнася до държавите, обхванати от процеса на разширяване, Комисията ще продължи да следи установените проблеми, включително в следващите си годишни доклади относно разширяването. Други държави, обхванати от процеса на разширяване, ще бъдат включени в Доклада относно върховенството на закона, когато са готови.
Върховенството на закона е от решаващо значение за всички граждани и предприятия в ЕС, тъй като е предпоставка за зачитането на други ценности. То гарантира спазването на основните права в съответствие с набор от основни демократични ценности, осигурява прилагането на правото на ЕС и подкрепя благоприятна за инвестициите бизнес среда. То е неразделна част от самата идентичност на Европейския съюз.
Годишният доклад относно върховенството на закона е резултат от тесен диалог с националните органи и заинтересованите страни и обхваща всички държави членки и четири държави, обхванати от процеса на разширяване, въз основа на една и съща обективна и прозрачна методика, като същевременно разглежда един и същ набор от въпроси във всяка държава. В качествената оценка, извършена от Комисията, се поставя акцент върху значими развития след приемането на четвъртия годишен доклад относно върховенството на закона през юли 2023 г., като същевременно се отчитат по пропорционален начин събитията.
Докладът е в основата на годишния цикъл относно върховенството на закона. Този годишен цикъл е превантивен — той служи за насърчаване на върховенството на закона и има за цел да предотврати появата на нови или задълбочаването на съществуващи проблеми в тази област. Той е отделен от другите елементи от инструментариума на ЕС в областта на върховенството на закона и допълва, но не заменя основаните на Договорите механизми, които дават възможност на ЕС да реагира на по-сериозни проблеми, свързани с върховенството на закона в държавите членки. Тези инструменти включват производствата за установяване на нарушения и процедурата за защита на основополагащите ценности на Съюза по член 7 от Договора за Европейския съюз.
Петият доклад съдържа конкретни препоръки за всички държави членки — практика, въведена през 2022 г. Анализът съдържа и качествена оценка на напредъка, постигнат от държавите членки при изпълнението на препоръките от 2023 г., като се взема предвид цялостният контекст в държавите членки. В зависимост от напредъка, постигнат по различните подчасти на всяка препоръка, Комисията приключи своята оценка във всеки отделен случай, като използва следните категории за проследяване на развитието: липса на напредък, известен напредък, значителен напредък и цялостно изпълнение.
Тазгодишните препоръки са изготвени въз основа на оценката в главите по държави и диалога с държавите членки, както и при пълно зачитане на принципа на равно третиране. При изготвянето на препоръките Комисията обърна специално внимание на това те да останат съсредоточени и основани на европейските стандарти, като взе предвид националните правни системи. Освен това са гарантирани съгласуваността и полезните взаимодействия с други процеси, като например европейския семестър, механизма за обвързаност на бюджета с условия и Механизма за възстановяване и устойчивост. В бъдещите издания на доклада относно върховенството на закона ще продължи разглеждането на последващите действия, предприети във връзка с тазгодишните препоръки. Препоръките следва да се четат заедно с оценките в главите по държави, в които се разглеждат конкретни опасения, и имат за цел да насочват държавите членки към мерки за тяхното преодоляване.
От 2020 г. насам няколко нови инициативи на ЕС повишиха общите стандарти в области, които имат пряко отношение към върховенството на закона, въз основа на резултатите от мониторинга в контекста на доклада относно върховенството на закона. Сред тях са Европейският акт за свободата на медиите и пакетът за борба с корупцията, включително предложения за ново законодателство за борба с корупцията в ЕС и за укрепване на режима на ЕС за санкциониране на корупцията във външното измерение на ЕС.
Както беше обявено в речта за състоянието на Съюза от 2023 г., някои държави, обхванати от процеса на разширяване, бяха включени в доклада относно върховенството на закона за 2024 г. заедно с държавите членки. Това ще подкрепи усилията им за реформи, за да постигнат необратим напредък в областта на демокрацията и принципите на правовата държава преди присъединяването и за да гарантират трайни високи стандарти след присъединяването. Албания, Черна гора, Северна Македония и Сърбия вече участват в доклада относно върховенството на закона. Това отразява напредъка, постигнат в съответния процес на присъединяване, с акцент върху напредъка в областта на върховенството на закона. В бъдеще и други държави, обхванати от процеса на разширяване, ще бъдат включени в доклада в зависимост от техния напредък.
